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仇保兴生态文明时代的村镇规划与建设

时间2016-05-04 10:28:00中国城市科学研究会县镇工作部

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能源世界导读关于加快推进生态文明建设的意见指出加快美丽乡村建设完善县域村庄规划强化规划的科学性和约束力加强县村基础设施建设强化山水田路综合治理加快农村危旧房屋改造支持农村环境连片整治开展农村垃圾专项治理加大农村污水处理和改厕力度扎实推进文明村落创建对照这一需求我国各地?#20013;?#30340;新农村建设存在着许多因采用工业文明思路进行规划与建设的败笔应切实加以?#27835;?#19982;纠正

2015年党中央国务院下发了关于加快推进生态文明建设的意见?#32602;?#20197;下简称意见?#32602;?#24847;见指出加快美丽乡村建设完善县域村庄规划强化规划的科学性和约束力加强县村基础设施建设强化山水田路综合治理加快农村危旧房屋改造支持农村环境连片整治开展农村垃圾专项治理加大农村污水处理和改厕力度扎实推进文明村落创建对照这一需求我国各地?#20013;?#30340;新农村建设存在着许多因采用工业文明思路进行规划与建设的败笔应切实加以?#27835;?#19982;纠正

一存在问题

从2005年十六届五中全会通过的十一五规划纲要建议中提出社会主义新农村建设以来社会主义新农村建设活动已经实践了一段时间在?#26031;?#31243;中成绩是巨大的但也出现了一些值得高度重视的问题

1盲目撤并村庄片面理解城镇化

在某些省市撤并村庄是一种普遍的现象美其名曰撤并村庄乃一石三鸟?#20445;?#19968;可以节约耕地二可以集中居住从而减少基础设施投资三可以推进城镇化当前各地用地指标压得很紧在每一个县直至省区都追求耕地的占补平衡?#20445;?#21344;?#31508;?#24456;容易的补从哪里来一是造假二是反?#30784;?#25152;?#20581;?#21453;?#30784;保?#23601;是把过去退耕还林的地重新开垦然后统计为新开垦地过?#25913;?#21448;把它退耕还林还有就是把村庄撤并认为是既可以推进城镇化?#20445;?#21448;能创造耕地的良方有人认为平均每户农居占地半亩左右300多平方米而城市?#29992;?#20154;均只?#21152;?00平方米通过撤并村庄将农村居住密度提高到城?#20852;?#24179;地方政府可用的耕地转建设用地的指标就增加了所以目前基层干部对撤并村庄的积极性非常高这种大撤大并浪费了巨大的资源一般搬迁一个中等规模村庄需要5000万元投资而整治只需500万元左右这不仅会消耗大量建筑材料破坏众多文化遗产也忽视了农业生产的特征

2盲目对农居进行改造忽视村镇基础设施建设

?#34892;?#22810;干部非常热衷于统?#29615;?#25918;农宅标准图册?#20445;?#22269;家部委发省里也发大城市发小城市也发许多图册完全忽视了农民收入的差别化完全忽视了不同地方的民居特色也完全忽视了传统民居的节能特性事实上不论是陕西的窑?#30784;?#23665;西的半窑洞还是?#24352;?#24314;筑这些传统农居因充分利用了浅表地热能冬暖夏凉非常节能而现代农居标准图册看上去很漂亮但是并不节能节材

3盲目地进行牲畜的集中养?#24120;?#29255;面地进行人畜分离

近些年来猪肉价格的猛涨与部分地方盲目推行人畜分离有一定的关系农民散户养猪一般是用?#26031;?#33756;叶剩菜剩饭和农田里的杂草藤蔓作为饲料猪是农户生产生活循环生态链中的一个关键环节扮演着分解者的角色在城里被当作垃圾的剩菜剩饭烂水果和菜叶梗等都是猪的饲料许多农副产品加工的残余物也都可以?#32654;?#21890;猪而把猪与住宅分离集?#20852;?#20859;农民就不可能把?#20999;?#21097;菜剩饭端到几百米外的地方喂猪原来把猪粪堆积起来成为堆?#21097;?#28982;后再施回农田去或者直接填进沼气池作为燃料集中养?#25345;?#21518;各户的猪粪混在一起把整个分配循环链条打碎了不少农民因养猪成本的提高而放弃养猪许多已建的沼气池也因缺乏原料而废弃

4盲目进行城乡无差别化的能源系统建设

国电公司十一五规划中写明计划投资236亿元解决老少边穷地区120万农户的用电这是一项艰巨而又光荣的任务?#28010;?#23454;际投资将达500亿元也就是每户农户要平均投资2万到4万元算下来这些钱几乎能给每户农户安装一套太阳能伏打发电系?#24120;?#25110;就地建设风能发电站这样产生的绿色能源不但为农民在以后的使用中省下了电费而且也节省了国?#19994;?#32593;的资源另一个问题是以城市供电模式用这么长的线路把电送到边远农村70%-80%的电能都消耗在线路上面农户实际能够用到的只有20%-30%电费和效能怎?#27492;?#32500;修保养的成本也极其高昂由此产生的一系列后续问题值得关注

5盲目安排村庄整治的时序

北方某省市组织了一?#35859;?#25480;下乡调查教授们回来编了一个顺口溜村里的路还是土的农田小道?#35745;?#19978;了水泥路因为进行了所谓的标准基本农田改造水渠里的水是?#29616;?#27745;染的河岸上已糊上了水泥因为推?#20852;?#35859;的农田水利化?#20445;?#20892;民饮用的自来水还没有还要?#30475;?#20117;玉米地里铺上了自来水管村小学校舍还是危房但是村里各种活动室已达10多个经调查一个100多农户的村庄各种从上而下设定的活动室?#26412;?#36798;16个实际上各类名目繁多的活动室除了一个社区卫生站外农民都未必需要但是每一个室都是上头带钱来建的钓鱼工程?#20445;?#24314;设时序常常与农民现阶段的实际需求脱节

6忽视小城镇建设各级政府和有关部门支持

小城镇发展的积极性很高但是扶植的政策措施协调性不够扶植的资金分散没?#34892;?#25104;推动小城镇协调发展的合力缺乏?#34892;?#30340;分类指导政策和措施小城镇为周边农民农村农业服务的功能退化人居环境和生态环境恶化管理混乱就业不足等问题普遍存在小城镇建设相互?#26102;取?#37325;复建设产业同构的问题比较?#29616;أ?#21457;展重点不突出小城镇建设的管理机制和机构设置也不能适应各地实际发展和城镇化的要求

二成因?#27835;?/STRONG>

产生上述问题的原因主要有以下四个方面

成因一

农民群众没有充分参与我国传?#25764;?#24314;文化中的为民做主替民办事?#20445;?#25212;杀和阻碍了农民的创业自信心和民主意识的提高不少农民产生了?#35272;?#24605;想认为只要?#38686;?#27966;来一位青天?#26412;?#21487;以为他?#21069;?#21150;一切现阶段农民群众不成熟的民主意识以及沉默的习惯也助长了一些干部将政绩刻在地球上的热忱他们的共同点是特别希望用国家的行政权力将农民的劳作习惯生活方?#20581;?#25991;化习俗和世界观带来巨大的乌托邦式的变化

成因二

盲目照搬城市模式决策者以城里人的眼光思维进行乡村规划和村庄整治建设错误地认为城里人所拥有的东西才是现代化的才是优越的这是一?#20540;?#22411;的工业文明思想城里人认为乡下人笨乡村文化落后需要用城里的一?#35013;?#27861;来灌输给农民以城市社区建设模式来改造农业和农村

成因三

片面追求政绩?#25512;?#22909;大工程大规模生产的习惯思维前段时间某省有几个城市里的干部为村庄整治活动编了一本书书名就?#23567;对?#36896;乡村面貌?#32602;?#20805;满了旧?#19981;?#26032;颜的雄心?#25345;?#21644;工业文明时代挑战自然的豪气这实际上是将新农村建设当成了形象工程?#20445;?#20854;结果只能劳民伤财

成因四

片面理解城乡二元经济二元经济是对发展中国?#20197;?#26399;发展阶段的一?#32622;?#36848;是发展中国家社会经济发展过程中最基本的经济特征是指国民经济从完全?#35272;?#20110;农产品的生产状态向农业部门与现代工业并存的二元状态的转变这一过程的实现是经济发展的一个里程碑

?#26412;?#27982;发展到一定程度二元结构逐渐转化为一元正如钱纳里所说的二元经济结构的转化具有显著的增长效应我国在经济发展的过程中也不可避免地出现了二元结?#26775;?#20108;元性在1970年达到最大因为此时二元对?#35748;?#25968;最低为16%改革开放以后系数上升意味着二元结构?#20852;?#32531;解和改进

更为重要的是现代城市作为工业文明的产物具?#23567;?#33258;强不息亢奋雄起等?#25226;?#30340;元素?#23567;?#26085;新?#20081;?#30340;变化特征而农村则具?#23567;昂?#24503;载物中和守成等阴的元素体现的传统恒久的乡土特征由此可见城与乡是一对互补的元素正视差别利用差别才能取得协同互补发展的目的

三方法与对策

一要明确三先行的工作方法镇乡村整治规划的编制先行

首先要依据各地城镇化和工业化的水平居住环境风俗习惯收入水平自然资源经济社会功能方面的基础条件区分城市近郊区工业主导型自然生态型传统农业型和历?#39277;?#26449;型等不同的村庄性?#19990;?#22411;依照保护利用改造发展相协调的原则进行规划编制重在保护完善

历史文化名镇名村的评选先行就是每一个县市省都要建立名镇名村的评选机制县一级的名镇名村是基础要把历?#35775;?#26449;评选出?#30784;?#28982;后是市一级省一级再到国家级尽可能多地将这批城镇化过程中尚存的传统文化遗产抢救性保护好这是?#29615;?#20808;人留给我们能不断增值的绿色高等资源但又具不可再生的脆弱性

重点整治项目先行村庄整治的重点和时序一定要根据农民生产生活的需要逐村进行村民自行投票来?#33539;?#35753;村民主动提出他们所生活的村庄目前最突出的影响人居环境的问题切忌从上而下指令性一刀切来?#33539;?#25972;治建设项目特别要防止把城里人的观念把城里人熟悉的办法和景观特征简单带到农村去要强调先公后?#20581;?#20197;公带私即要将投资集中在急需的公?#36130;?#25552;供上逐步解决一家一户无法提供的公?#36130;E?/P>

二要守村庄整治的四底线

即不劈山不砍树不破坏自然环境不填池塘不改河道不破坏自然水系不盲目改路不肆意拓宽村道不破坏村庄肌理不拆优秀乡土建筑不破坏传统文化风貌

三要确保五重点的工作思路一是村庄道路硬化

村庄的道路具有公共产品属性是方便农民生活提升居住质量支撑农村经济社会发展最基本的硬件条件近年来我国不少地方村庄人居环境治理都取得了积极的成效但还有不少地方农村宅前屋后的巷道村庄内部道路等基本是土路晴天一身土雨天一身泥?#20445;?#26497;不适应农民群众的需求在推进新农村建设过程中要重视解决村内道路建设加大公共财政?#24230;?#31215;极引导村集体组织和村民投工投劳完善村内道路桥梁设施建设尽量采用当地材料传统民间工?#27836;?#21270;?#35775;?#20197;形成与城市差别化的乡土文化风格

村镇生活垃圾污水治理

我国还有不少地方的村庄垃圾和污水不处理随意堆弃肆意排放?#29616;?#24433;响村容村貌在农村整治过程中各地要将创建公共卫生放在重要地位加强农村生活环境治理要尽量采用小规模微动力与原有生态循环链相符合的适用性环境保护技术?#23665;?#21512;各地实?#21097;?#31215;极推进生活垃圾的分类收集和就地回收利用坚持减量化无害化推行户分类村收集乡运输县处理的农村生活垃圾处理方?#20581;?#19981;能盲目把农村的垃圾运到城市搞集中处理

加强农居安全

各地村庄还不同程度地存在农房简陋?#35780;֙?#32467;构安全隐患突出抵御自然灾害能力低下等问题需要地方政府充分重视并分类予以解决各地在村庄整治中引导农房建设逐渐从单纯追求面积向不断完善功能转变从单纯注重住房建设向提高抗震和节能性能转变从简单模仿城镇建筑和装修?#38382;较指?#20065;土特色转变既满足抗震通风采光保暖消防安全等建筑结构要求也要适应现代农村旅?#25105;?#21457;展?#21672;?#32771;虑农产品储藏晾晒和?#23376;?#22242;聚等方面的需要要推进农村危房改造采取多种方?#25509;?#20808;解决农村困难群众住房安全问题

改善人居生态环境

充分利用村庄原有的设施原有的条件原有的基础按?#23637;?#30410;性急需性和可承受性的原则改善农民最基本的生产生活条件重点解决农村喝干净水用卫生厕走平坦路住安全房淸垃圾堆?#32531;?#33261;河等问题加大村庄整治力度要按照城乡统筹以城带乡政府引导农民主体社会参与科学规划分步实施分类指导务求实效的原则推动村庄整治由点向片区面上和县域扩展依据村庄整治技术规范?#32602;?#23436;善村庄公共基础设施配置推进农村生活污染治理全面改善农村人居生态环境

优先发展重点镇

重点镇对于带动现代农业为农村特色产业服务改善农村人居环境具有突出作用必须加大资金政策支持力度优先考虑重点镇供水排水供电供气道路通信广播电视等基础设施和学校卫生院幼儿园福利院等公共服务设施的建设积极引导社会资金参与重点小城镇建设改善人居生态环境增强集聚产业和吸纳人口的能力结合农村经济社会发展和产业结构调整推动现有规模较大的重点小城镇适度扩展行政权能增强服务现代农业发展的能力为周边农村提供服务改善进城务工农民返乡就业创业条件积极推行城市名校名医院下乡承包将小城镇原有的学校卫生院改造成城市名校各院的?#20013;?#20998;院迅速提高公?#36130;分?#37327;

四机制和制度

1推进村镇规划管理的规范化与制度化

近年来各地推动社会主义新农村建设加大农村人居环境治理力度取得了积极成效但由于农村规划建设管理规范化和制度化?#29616;?#28382;后扭转村庄规划?#23395;?#25955;乱建设用地粗放基础设施短缺生活污染加重生态环境恶化村容村貌落后?#32622;?#30340;任务十分艰巨面对城镇化发展和新农村建设的新?#38382;?#21644;新任务促进城乡经济社会互补协同发展的新要求加强农村规划建设管理法律法规建设刻不容?#28023;?#24517;须尽快立法解决农村建设活动管理法制不健全无法可依的问题

转变乡镇村庄规划编制理念当前乡镇村庄规划的实施情况不容乐观除规划覆盖率不高管理不严的原因外规划编制质量与水平不高建设用地规划标准不完善相关制度不健全也是十分重要的因素贯彻十八届三中全会精神推进农村建设用地节约集约利用保护耕地和维护国家粮食安全必须转变规划编制理念创新规划编制技术与方法适应农村改革发展对乡镇村庄规划的新要求加大各级政府资金?#24230;?#21560;引专业技术水平较高的?#28216;?#21442;与编制全面提高乡镇村庄规划覆盖率和编制质量科学制定和严格实施村镇建设用地规划标准落实最严格的耕地保护与节?#21152;?#22320;制度统筹协调建设土地利用和生态环境等空间规划切实保护自然和文化遗产优化乡村人居环?#25345;?#37327;

健全乡村规划建设管理制度乡村建设规划许可是城乡规划法中新设立的行政许可制度是强化政府对农村建设行为管制加强规划建设管理的重要行政手段必须尽快制订乡镇村建设规划许可证管理制度的实施细则和地方性法规条例切实将农村各项建设行为按法律规定纳入政府的管制范围保证党和国家的相关政策落到实处保障乡镇村庄规划的?#34892;?#23454;施

2强化县乡村镇规划建设管理政府职能建立健全村镇规划建设管理机构

基层村镇规划建设管理的任务十分繁重?#29615;?#38754;需要深入广大农村和农民群众面对面管理和服务的对象数量大分布散对人力和经费的?#24230;?#35201;求较高另?#29615;?#38754;业务范围广涉及规划编制与管理农房建设质?#32771;?#31649;农村基础设施建设管理等多个不同专业领域对专业技术的要求高同?#20445;?#31649;理工作责任重大不仅直接关系农民的生命财产安全而且关系到农村建设大额投资的效益水平贯彻落实党和国家对农村的各项方针政策推进新农村建设关键在县乡党委政府切实将村镇规划建设管理纳入到党委和政府的日常工作加强村镇规划建设管理核心是强化县乡政府的村镇规划建设管理职能加强机构与?#28216;?#24314;设配备精干的专业技术人员和管理人?#20445;?#20445;证必要的工作经费

创新基层村镇规划建设管理与服务机制农村建设涉及范围广环节多实践证明单纯采用传统的政府管理模式行不通有的管不了也管不好有的成本还太高因此必须立足各地实?#21097;?#22240;地制宜探索符合农村建设特点的管理模式加强基层村镇建设管理与服务?#29615;?#38754;创新基层政府村镇建设管理模式推行推进分局管理制如大乡镇设分局中等乡镇联片设分局小乡镇?#19981;?#31649;理等合理配置管理权限和管理力量另?#29615;?#38754;积极制定优惠政策和完善相关制度鼓励和引导专业化社会组织为农村建设提供规划建筑设计施工建材竣工验收适用技术与设备等全方?#29615;?#21153;寓管理于服务不断提升农村建设的组织化水平和科技含量水平

3建立村镇规划建设民主管理机制

村庄规划是农民?#32422;?#30340;规划广大农民的参与是保证规划顺利实施的前提维护和保护好农民合法权益是村镇建设管理的出发点和归宿必须建立和完善村镇规划建设管理农民参与制度充分保障农民知情权参与权表达权监督权尊重农民的主体地位编制过程中必须充分征求农民意见和建议采取民主程序由农民决定村庄整治的内容与方法实行一事一议?#20445;?#30001;农民投?#26412;?#23450;整治或建设项目村庄整治重要项目建设宅基地分配与建房农村集体经营性建设用地使用权转让等重大事项必须坚持公开公平公正原则规划报批前履行公示和农民或农民代表大会同意程序?#37319;?#21450;农户自身利益的事项如农房拆迁等必须征得农户的书面同意

遵循从各地实际出发尊重农民意愿和通过农民辛勤劳动和国家政策扶持的原则建立政府引导和农民自主参与的机制突出农民主体地位积极引导农民对直接受益的公益设施投资投劳推进农民自我管理自我服务教育和引导农民发挥自力更生艰苦奋斗的精神通过辛勤劳动建设?#20197;?#24341;导农村五老?#20445;系?#21592;老干部老教师老?#23435;?#20891;人老劳模等热心公益事业具有公信力和号召力的人士成立民间村镇建设社会组织积极参与村镇规划公共设施运营维护管理等公共事务

4建立健全公共财政支持村镇建设的制度推动城乡公共服务均等化

村庄内部和村庄之间的供水道路?#35745;?#20379;电环卫公?#19981;?#21160;场所垃圾与污水处理等设施一般都属于公?#36130;?#25110;准公?#36130;罚?#26080;法由市场提供或无法完全由市场提供需要政府的直接干预或通过其它公共组织提供长期以来由于缺乏政府公共财政等公共资金支持农村人居环境公共设施十分落后推进城乡经济社会互补协同发展改善农民生产生活条件引导农民工返乡创业启动农村消费关键在于促进城乡公共服务均等化完善农村人居环境公共设施在城镇和农村地区收取的城市建设维护税建设配?#36861;?#21644;市场管理费等优先用于农村人居环境公共设施的建设与管护必须建立城乡统一的公共设施与建设公共财政?#24230;?#21046;度以国家专项税收国债土地出让收入等资金为支撑综合运用公共财政的示范与调控作用引导更多信贷资金和社会资金?#24230;?#20445;障农村人居环境公共设施建设有稳定可靠的资金来源

推进城乡公共设施共建共享统筹城乡发展最需要先行的是基础设施改善农村公共设施配套水平必须坚持因地制宜和差别化路子在城?#20804;?#36793;地区和城镇密集地区要依据规划统一规划逐步建设一批覆盖城镇和农村的区域性公共设施推动城镇公共设施向周边农村地区?#30001;e?#20197;城带乡逐步实现农村供水污水垃圾公共交通科教文卫等公共设施共建共享在广大传统农业地区按照城乡公共设施的分级配套与空间整合要求优先配置关系人民群众安全和生存的基础设施项目

5建立长期稳定的以奖代补的城乡财政转移支付的?#24230;?#26426;制

要对村庄整治资金进行捆绑防止条条?#25351;?#20998;散资金等引入竞争机制奖勤罚懒奖廉罚贪以奖代拨以补促投以政府的补贴?#21019;?#36827;社会的投资发挥四两拨千斤的作用中央关于推进社会主义新农村建设的若干意见要求政府应根据村庄人居环境治理目标结合公共财政能力提出并公开发布村庄建设和人居环境治理指导性目录安排专项资金用于支持编制村庄规划

6完善村镇规划建设的多方参与制度

城市支持农村工业反哺农业除了传统的筹资机制以外应该鼓励结对帮扶根据村庄整治的近期目标和农民的意?#31119;?#21019;新企业帮扶单位出钱出力出关系为农民解决实际难题提供实际帮助

但是结对帮扶一定要按照城乡规划进行不能认为结对单位擅长什么专业农民就得要承受此类专业服务一定要根据村庄整治的近期目标和农民的意?#31119;?#24110;扶单位出钱出力出关系为农民解决实际难题提供实际帮助而不是替农民解决问题同时要签订协议明确帮扶职责并公之于众力戒打一?#22815;?#19968;个地方?#20445;?#38450;止短期行为

近年来国家和地方政府加大了对农村公共设施的?#24230;?#21147;度农民和集体经?#31859;?#32455;?#19981;?#26497;参加公共设施建设建成了一批建在农村服务农民的公共设施存量资产不断增大必须区分公益性和经营性加强对这些公共设施的运行与维护管理保证长期使用效益能够引入市场机制的要通过公开公正公平的方式积极实施市场化管理如自来水等设施不能引入市场机制的要及时建立民主管理制度通过协调明确以公共资金或自筹资金的方式解决好运行维护管理问题如环卫保洁绿化等

当前搞好村镇规划建设管理除了要避免简单套用城市建设和工业发展的模式来推进城乡同质化建设外还要认真探索和研究如何确立符合生态文明发展和?#34892;?#22478;镇化原则的城乡互补协调的科学发展模式树立乡村治理的正确方向和目标把握城镇化发展高潮中村镇建设的机遇和成功应对面临的挑战以全球的视野科学?#27835;?#24635;结以往农村建设和乡村治理的经验和教训理性地剖析当前村镇规划建设中存在的问题和产生的根源从而有针对性地提出村镇建设的思路与对策确立符合生态文明要求的村镇规划建设原则在具体工作中坚持三先行四底线五重点和六机制?#20445;?#25552;高村镇规划建设管理的科学性和可?#20013;?#24615;促进美丽宜居乡村建设的健康发展

来源微信号中国城市科学研究会县镇工作部?#20445;强?#20250;县镇工作部整理编辑

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